米田貢中央大学教授に、日本の財政赤字をどう見ればいいのか？についてロングインタビューしました。長文になりますので、３つのパートに分けてアップします。まず導入部を紹介します。

日本の財政赤字をどう見るか？
――アベノミクスと消費税増税こそ財政危機まねく
米田 貢 中央大学教授インタビュー

安倍首相は消費税増税の理由として「社会保障を安定させ、厳しい財政を再建するために、財源の確保は待ったなし」と述べています。確かに数字だけ見ると、日本の財政赤字はどの国よりも巨額なものに膨らんでいます。この日本の財政赤字の問題をどう見ればいいのか？　米田貢中央大学教授にお話をうかがいました（※聞き手＝国公労連行革対策部・井上伸、2013年10月11日にインタビュー収録）

国家の財政運営と国債発行

（１）国債発行めぐるアメリカ政府機関の閉鎖

――いまアメリカで国債発行に関わる予算が成立せず、政府機関の閉鎖が続いていますね。

このアメリカの問題は、日本の財政赤字を直接考える上でも参考になりますので最初に触れておきたいと思います。

アメリカでは国債発行の上限を引き上げるための法案が成立せず、政府予算を支出できなくなったために、一時的に数十万人の政府職員が自宅待機となりました。つまり公務員の賃金を支払えなくなってしまったのです。本来、財政赤字が増えていくというのは、こうした局面を迎え得る問題です。しかし、日本においては、日本政府の財政赤字の増大が深刻な問題になってきているとそれなりに国民も分かっていながら、それがどのように発現するかということについては、あまり実感を持っていませんね。地方自治体の場合には、中央政府による起債制限もあり夕張市のような形で自治体が財政破綻したケースはありますが、国民１人当たりの借金が800万円とか言われても、それが具体的な生活にどう結びつくのか、感覚的にはあまりピンときていないように思います。

本来、国債発行というのは、戦争という非常事態を別とすれば、とても厳密な制度的枠組みのもとで行われるのが先進国の基本的な姿なのです。財政が資金収支の面で一時的に現金が不足する、一時的に赤字になることは当然ありえますし、そのときに短期的な政府借入や政府短期証券の発行で資金を調達することは当然あり得ます。そのような仕組みはいろいろな国で当然認められています。そして長期資金の調達についても国債の発行という形で認められている。けれども、今回のアメリカの事態で明らかになったのは、アメリカでは国債をある一定の限度を超えて発行するというのは極めて困難だということです。政府がどうしてもこれ以上は歳出を削減できないので、国債の発行をもう少しだけ認めてくれといった場合でも、ホワイトハウスと議会、今回の場合は民主党と共和党との間であそこまでギリギリの状態になってしまうのです。

（２）財政危機と言いながら自動的に発行される日本の建設国債

日本では、国債は、建設国債（四条公債）、赤字国債（特例公債）、借換債の区別がなされていますが、こんな区分をしているのは日本だけです。どんな事情に基づくものであれ、税収不足を補うために発行されるのが国債だというのが一般的な考え方です。後述のように、日本では、建設国債は、公共事業をやる時にはほぼ自動的に出ます。だから財政危機と言いながら今の安倍政権も建設国債を大量発行することを想定しているし、昨年の補正予算での大判振る舞いも建設国債の発行が前提にされているわけです。

日本でも、財政法第四条は、国の歳出は、公債や借入金を財源としてはならないと定めています。ただ抜け道があって、同じ四条のただし書きで「公共事業費、出資金及び貸付金の財源」についてはその限りではないとされています。建設国債が「四条公債」と呼ばれる所以です。ですから、もともと日本では建設国債の発行しか認められていません。その点では、形式だけでいえばドイツとよく似ているのですね。しかし、日本の場合は、財政法の第四条で認められている建設国債以外に、歳入不足になったときには赤字国債を例外的に出すということが認められ、それが、その後毎年「例外」の継続として赤字国債（特例公債と呼ぶ）が発行されるという状況になってきたわけです。1975年に赤字国債が発行されて以来、ほんの一時期を除いて毎年特例公債という赤字国債が発行され続けてきたわけです。アメリカのように財源としての国債発行は上限をきちんと決めて、それ以上の国債発行は簡単にはやらせないぞという厳格なルールに、日本は全くなっていないのです。

おそらく他の先進国から見たら、日本では大蔵省＝財務省は国債を自由に発行できる、政権政党は税収を越えて政策的経費を自由に膨らませることができる、きわめて特異な国と見られているでしょう。日本の財務省のそうしたやり方を政治が認め、日本社会も認めているのなら、他国がとやかく言う必要もないだろう。たとえ政府債務残高がＧＤＰの200％になっても「あの国は別だ」と思われている。それが、Ｇ20で日本が特別扱いされている理由です。

（３）他国の財政運営と国債発行

大蔵省が出している『国債』という本では、アメリカ、イギリス、フランス、ドイツの４つの先進国の国債のあり方について比較しています。これによると、国家財政の歳出歳入に関して、一時的な歳入不足に陥った場合に資金繰りをどうするかという問題が、財政の運用、すなわちどこにどれだけ政府支出を行うのかという歳出問題と制度的に分離されている国と、はじめから一体化されている国があるのですね。

イギリスとフランスは、国債発行で歳入不足をまかなうことは認められていますが、あくまで一時的なものだというのが基本的な考え方です。国債の発行限度に関して独自の制度を設けていなくても、国債発行がどんどん累積していいという考え方では全くありません。

これに対してアメリカとドイツは、明確に国債発行の限度が規定されています。それはたんに法律上の規定というより憲法的な位置づけです。アメリカでいま問題になっているように、議会が公的な財源としての国債発行の限度をいったん定めると、政府がこの上限額を越えて支出することは例外的にも認められません。特に1983年からは、一時的な発行枠を認めるというそれまでの方針を撤廃して、恒久的な限度を定め、その枠内でやることになりました。今回、その枠内でもう持たなくなってきて、政府の資金繰りがつかなくなっているわけです。

それに対してドイツは、基本的に建設国債の発行しか認められていません。要するに公共事業という特殊な事業は、事業の性格からみて、その年の税収だけでやるわけにいかないだろう、何十年間か後の世代まで恩恵をもたらす事業だから何十年かかけて返してもいいのではないか、という考え方です。これは国債のひとつの考え方だと思いますが、ただ、それしか基本的には認めない。一時的な資金繰りは別にして、国債といったら建設国債以外はダメということです。

（４）アベノミクスでさらに財政赤字が拡大していく

これらの国と比較すると、日本の国債発行制度は、財政法の規定が蹂躙されてきた歴史と言えるでしょう。欧州では、ＥＵへの経済統合、統一通貨ユーロの導入に伴い、各国政府の独自の財政運営は認められているとはいえ、基本的に均衡財政が義務づけられました。不況対策が必要になった場合でも、ユーロの信認を確保するために、各国政府は単年度での国債発行をＧＤＰの３％以内に抑えること、国債残高についても対ＧＤＰ比で60％以内に抑えることが義務づけられています。単年度の国債発行額、国債残高のいずれの基準でも、日本は、現時点ですでにそれらを大きく逸脱しているのです。

しかし、財政赤字の拡大が無制限にできるかというと、そんなことはありえません。その点ではやはり、今回のアメリカの事態が日本でも起こりうることは想定しておいた方がよいでしょう。確かに政府と言っても中央政府は地方自治体とは異なり、中央銀行を通じて国民通貨、現金を供給する特権を有しています。国が発行する国債も、根本的にはその国の通貨の信認と表裏一体のものです、それだからこそ、欧州諸国やアメリカに見られるように、先進諸国は、それぞれ独自の考えに基づいて国債を発行していますが、その発行限度について本来かなり厳しい制限を設けてきたわけです。

日本では、それが1975年頃から滅茶苦茶になってきたにもかかわらず、その反省もないままに、今回の安倍政権でもアベノミクスの機動的な財政運営によって大型公共事業をどんどんやっていく形になっています。だから、社会保障費を削り消費税を増税するために、財政危機キャンペーンは引き続き国民向けに行うでしょうが、実際上は財政問題を棚上げにして建設国債や赤字国債を増発していくスタンスだと思います。その点では安倍政権のもとでさらに財政赤字が拡大していくだろうと私は見ています。

日本の財政危機をここまで深刻化させた歴史的要因

（１）1990年代以降の国債累積の原因は社会保障費の急増にあるのか

――それでは、日本の財政赤字の問題ですが、そもそもこれほどまでに国債残高が累増した原因は何だったのでしょうか？

安倍政権は、自公民の３党合意である「税と社会保障の一体的改革」を一挙に進めようとしています。その議論の大前提は、今日の財政危機の原因は、高齢化社会に伴う社会保障費の急増が今日の財政危機を生み出したという問題設定です。その点で、今日の財政危機を、政府や政権政党、財界が主張するように、社会保障費の急増が主な原因で、その上に失われた20年での税収不足が重なったということで説明できるのかという問題です。まず、社会保障費の急増が現時点で国債を増加させている原因なのかどうか。それをまず検討しておきましょう。

財政危機を論じている最近の論文の中で最も包括的かつ歴史的な事実を踏まえたものとして、梅原英治大阪経済大学教授の「深化する財政危機と11年度予算案」（雑誌『経済』2011年３月号と４月号に掲載）という論文があります。私はこの論文での氏の分析を全面的に支持しています。氏が作成された▼図表１は、1992年～2011年の国債累増が、どのような要因に基づいて進行してきたのかを明瞭にしています。1992年を始点とされているのは、1990年～1993年には赤字国債の発行がゼロになった、その意味で高度経済成長が破綻して以降の財政運営が相対的にうまくいった例外的時期だからです。

 

 

1992年というのは、すでにバブルの崩壊が進行しだし、金融危機の足音がかなり近づいていた時代ですが、まだバブルの余韻があって、内需や雇用もまた堅調であった時代です。そこで、それ以降毎年巨額の国債が発行され、国債残高が急激に累積していった原因は何であったのかを、1992年を起点に考えてみようというものです。

1992年から2011年まで20年間の歳入歳出総額の累計で財政赤字要因を区分すれば、この20年間で467兆円の公債残高が増えているのですが、1991年以降、累計で歳入は208兆円減少し、歳出の方が累計で254兆円増えた。その財政赤字要因の合計額が、公債額の累計とほぼ匹敵するというわけです。個別要因で言えば、所得税の減収分、197兆円が第１要因で、２番目が社会保障関係費の増加分142兆円、さらに３番目の要因として法人税の減少分103兆円となっています。これらが相まって、1990年代以降の国債の累増があるわけです。確かに社会保障費の増加分は大きいのですが、所得税のマイナスの方が数字的に大きく、法人税のマイナス分も100兆円を超えているのですから、今日の財政危機要因をもっぱら社会保障費の増大に求める政府、政権政党の立場は、事実に反するものであり、社会保障費減らしのための議論だと言わざるをえません。

（２）富裕層に対する減税、大企業優遇税制などによる税収不足も大きな要因

社会的格差の拡大によって年収200万円以下の労働者が増える対極で、年収2,000万円を超える給与所得者がかなり増えてきています。そういう時代に、累進課税率の最高税率を40％に下げたり、高額所得者の所得源泉である金融所得を優遇してきたために、入るべき所得税が入らず、所得税の減収が起きてきたわけです。「失われた20年」という要因がかなり効いているのは間違いありませんが、富裕層優遇の税制上の問題が、所得税の197兆円の減収の大きな要因であったことは明らかです。

そしてもうひとつは、法人税で103兆円の減収になっている点です。手厚い大企業優遇税制によって法人税は入らなくなりますし、少し景気が良くなって企業の利潤が上がるようになっても、過去の欠損の繰り越しが長期間認められるようになりましたから、大きな赤字がいったん出れば、その後儲けが発生しても何年間も法人税を納めなくともよいという形になっているわけです。大銀行が法人税を納めるようになったのはつい最近のことです。労働者や中小零細企業家、自営業者には厳格な税金の徴収が行われているのに、儲けが出ている大企業の多くが法人税を納めなくともよいというのは、課税のあり方からして誤っていると思います。消費税の増税をいう前に、取りうるところ、取るべきところからしっかりと徴税すべきでしょう。

（３）国債累積の元凶は、大型公共事業重視の経済運営とその失敗

建設国債の累増が赤字国債の累増を生んだ

ところで、これまでに話してきたことは、1990年代後半以降の国債累増の原因であり、その問題点でした。しかし、今日の財政危機の元凶は何かと問われれば、▼図表２に明らかなように、大型公共事業重視の経済運営とその失敗の問題に行きつきます。歴史的に見て、1965年に戦後日本で初めて歳入補填のために一時的に国債を発行しました。その次の年から四条国債＝建設国債が発行されています。先ほど話したように建設国債を発行して、建設国債の償還がくることが想定された1975年の時点で特例公債を出しています。それからは、基本的には建設国債と赤字国債をずっと出し続けてきたのですが、基本的に建設国債が累増してきたのです。

 

財政法上は建設国債しか認められていないから、やはり赤字国債は問題だという発想が強かったのですね。ですからこのときから、ずっと財政危機だと言っていたのです。

1992年度は9,689億円が臨時特例国債の発行となっていますが、これも含めて、あまり財政に依存した形での体制は維持できないということから、1990年から1993年までの４年間は赤字国債をいったんゼロにしました。しかし一方で、建設国債は1993年に16兆円というとんでもない額を出しています。そうすると、結果的に建設国債を発行しすぎて、その利払い費や償還費が増えてきてしまうため赤字国債を発行せざるを得なくなる。そして赤字国債は特例という形で毎年国会で採決すればなんとでもなるという発想になっているというのが、日本の国債の歴史で一番大事なポイントだと思います。

現局面だけを見ると、建設国債が250兆円で、赤字国債が600兆円ほどですから、赤字国債の方が問題だということになります。しかし、そもそもなぜ赤字国債を出さざるをえなかったのかといえば、250兆円にもなってしまった建設国債の利払いと償還をするためには、もう赤字国債の発行しかなかったわけです。しかも財政危機のもとでも常に景気対策として大型公共事業をやり、そのための建設国債の発行は自動的に認めるとしてきたものだから、結果的に赤字国債がどんどん累増していき、ますます利払いと国債償還のために赤字国債を発行せざるをえないという、悪循環に入ってしまったのです。

大型公共事業は日本の経済運営でどのような役割を果たしてきたのか

日本の財政赤字を考えるときに、根本的な問題として建設国債がなぜこれほどまでに安易に発行されてきたのか。また、その背後にある大型公共事業がどのような役割を果たしてきたのか。この問題をきちんと理解する必要があると思います。

日本では、戦後一貫して大型公共事業を成長体制を支える重要な要因として位置づけてきました。民間企業の投資効率を高めるためには産業インフラが必要であり、社会資本投資の拡充が、民間企業の設備投資主導の経済成長を加速化させると考えてきました。1970年代に高度経済成長が破綻して以降は、大型公共事業は不況対策の主要な柱と位置づけられ、低成長を脱却し成長体制を持続させるためには、政府が前面に出て大型公共事業を継続すべきだということになりました。

さらに1980年代以降には、日米貿易摩擦に業を煮やしたアメリカが、輸出主導型の成長体制（外需依存の経済構造）から内需主導型の成長体制への転換を要請してきました。日本政府は、アメリカによる日本バッシングをかわすためにも、内需拡大策の主要な柱として大型公共事業を位置づけ、バブル時代にもほぼ一貫して大型公共事業を継続してきました。戦後一貫したこのような大型公共事業の継続、成長体制を維持するための政府主導の経済運営こそが、歴史的に見て間違いなく現在の財政赤字を生んだ元凶です。赤字国債の累増の背景に、というよりそれを不可避にしたのは、建設国債の発行に基づく公共投資依存の経済運営があったわけで、今後日本政府が抜本的な財政再建を行い、国債に依存しない方向に進んで行くには、この国債累増の歴史的要因をきちんと分析しておくことが必要不可欠です。

結論を先取りして言えば、大型公共事業とそれを支える建設国債を野放しにしていたら、日本の財政赤字は絶対に解決しないということです。まずは建設国債の発行をやめなければいけません。公共事業だから建設国債は発行してもいいという安易なことをやめた上で、財政再建の取り組みを始めないとどうしようもありません。

景気刺激策としての大型公共事業の役割は終わった

私自身も、先に述べたように、1970年代まで、特に高度経済成長期に果たした大型公共事業の生産力拡大効果を基本的に認めています。日本全国に鉄道網を張り巡らし、高速道路も整備して、全国いたるところに産業コンビナートや港湾をつくった。それは特に大企業が設備投資を行い、その資本効率を高めるうえで大きな役割を果たしたと思います。

しかし、高度経済成長期が終わって以降の大型公共事業、たとえば、よく引き合いに出される本州四国連絡橋などに生産力拡大効果はありません。最近で言えば、ＪＲは自前で７～８兆円かけてリニアモーターカーの敷設を行うと言っていますが、このような大型のインフラ整備は、もはや民間企業の立場から見ても、生産力拡大効果や、日本の国内での民間の設備投資の効率を高める役割はもたないと思います。

さらに、景気対策としての需要創出効果という点からみた場合も、1980年代以降は、日本の国民経済はすでに輸出主導型の成長体制になってしまっていたのですから、ゼネコンに対する発注が増えたからと言って、産業連関を通じて需要創出効果が日本経済全体に広がっていくという効果は、弱まっていたはずです。そもそも、大型公共事業が地方で行われても、儲けのかなりの部分が元請けのゼネコンに流れ、それらの多くが本社のある東京などの首都圏、大都市圏に吸い上げられるわけですから、地方の地域経済への波及効果はさほどではありません。その点で、同じく公共事業といっても、保育所や福祉施設、公民館などの生活関連の小規模な事業の方が、雇用の点でも需要の波及効果という点でも地域経済への貢献度は圧倒的に高いのです。

そういう点では、大型公共事業は、景気刺激策としてもその効果は薄くなり、1980年代以降は、景気刺激策としても大型公共事業の役割は終わってしまったのです。生産力の拡大効果と景気刺激策、需要創出効果という両面で、すでに大型公共事業の時代は終わったということを政府は明確に認識するべきなのです。大型公共事業を続けている限りは、いくら消費税率を上げて社会保障費を大幅に削減しても、建設国債の発行が放置されているかぎり国債残高を減らすことはできません。国際的に見て、こんなに安易に国債が発行できる先進国はありません。この安易な国債発行と結びついた効果のない大型公共事業の失敗が、今日の日本の財政危機の根本原因だということは明らかです。（つづく）